两会提案：试点棉花种植直补政策

国民主促进会中央委员会2013年全国政协提案建议，深化棉花流通体制改革，促进我国棉花产业健康长远发展。

民进中央称，棉花是纺织工业最重要的天然原料，也是关系国计民生的重要商品。近两年来，在复杂、严峻的外部形势下，我国不顺畅的棉花流通体制，造成我国棉花产业链发展压力不断加大，如不尽快调整相关政策，将危及我国棉花产业链的健康发展，危及我国纺织产业安全，甚至影响到社会稳定。

为保护棉农利益，同时满足纺织工业生产需求，国家通过实施棉花收储、进口总量分配及征收进口滑准税等一系列措施来调控国内棉花供给及价格。但政策实施多年来，棉农从中实际获益十分有限，而完全市场化竞争的纺织工业却因主要原料失去市场调节而面临成本压力加大、竞争力削弱等严峻问题，政策实施效果并未达到初衷。

一、政策造成内外棉价差拉大，棉纺产业链竞争力削弱

2011年以来，国际棉价持续下行，而国内棉价却在收储价格的托底作用下保持高位，造成国内棉花价格明显高于国际市场，且价格差不断拉大，严重削弱了我国棉纺产业链的竞争力，出现了国际市场上棉纱成品价格低于国内棉价的情况，造成我国棉制产品出口全面萎缩，国际市场份额迅速流失，企业效益明显恶化，中小棉纺企业停产、减产现象不断扩大。

二、现行进口管理政策削弱纺织企业自我调节能力

我国目前对棉花进口实行配额和滑准税双重管理，国家同时调控棉花进口数量和进口价格。配额管理控制进口总量本就已经造成棉花进口无法对国内市场供需形成有效调节，降低了纺织行业的发展效率。国家主管部门还控制配额分批发放的时间、节奏及对象，更削弱了纺织企业随市场变化进行自我调节的能力，企业经常由于不能及时取得配额而无法进口或错过在国际市场上采购棉花的最佳时机，从而面临用棉紧缺困境和成本上升压力。

三、棉农从政策中直接获益有限

由于棉花收储并不是直接从棉农手中收购籽棉，而是收购加工过的皮棉，棉农从中直接获得的利益远低于政策预期，棉花加工企业获利反而更加直接。国家每收储一吨皮棉，棉农的实际收益仅为约260元，而棉花加工企业的收益则超过1000元，远高于棉农收益。

四、政策不利于鼓励棉花品质的提升

由于国家棉花收储、进口管理等政策大大削弱了市场价格及竞争的激励作用，国内棉农在种植过程中普遍重量不重质，在棉花良种培育、种植技术提升等方面的投入也严重不足。近年来，我国棉花的空心率提升，强度降低，总体质量不断下降，与国外棉花质量的差距不断拉大，越来越不能满足纺织企业的需要。

建议：

一、试点棉花种植直补政策

加快研究并试点实施棉花种植直接补贴政策，改进现行的临时收储价格确定机制，在增加农民直接收益的同时，发挥市场对国内棉价的调节作用，激励棉农种植优质棉花，提升棉花品质，并为纺织企业发展创造良好的市场环境。

二、加大对机械化种植的支持力度，降低棉花生产成本

与主要粮食作物相比，棉花种植机械化程度低，人工投入量大。随着近年来人工成本的快速提高，棉花种植环节人工投入大已越来越成为制约我国棉花生产的一个主要因素。因此，国家应加大对国产采棉机的支持力度，提高对国产采棉机生产企业的补贴标准，提高国产采棉机的研发投入，通过提高棉花种植的机械化程度，缓解棉花种植成本快速上升的压力。

三、改进现行的临时收储价格确定机制

建议国家加强棉花期货市场建设，积极探索棉花收储价格与国际国内期货相关联的价格形成机制；创新收储方式，不断完善“企业+基地+农户”的农业产业化模式，在当前的临时收储模式下，可探讨由中国储备棉管理总公司直接收购、入股或委托加工等形式，开展与加工企业的合作，减少临时收储交易中的中间环节，将临时收储政策的实惠切实落实到棉农手中。

四、调整现行棉花进口配额管理政策

对棉花进口配额管理机制加以完善，改不定时发放配额为每年定时一次性发放。尽早公布年度配额总量，稳定棉农及棉纺企业市场预期。实现配额申请及发放程序完全公开、透明，对棉花进口配额按照各省、区纺锭规模切块，由各省、区进行分配。从中长期发展角度，建议全面改革国内棉花进口管理体制，在适当增加棉花种植补贴、保障棉农利益的基础上，彻底取消进口配额及滑准税管理，实现国内外棉价的市场化接轨。

五、解决纺织企业增值税“高征低扣”问题，切实减轻企业负担

将棉纺织行业纳入《国家税务总局关于部分行业试行农产品增值税进项税额核定扣除管理办法》试点范围，对棉纺织企业，将棉花进项税由13%提高至17%，降低企业税赋，提高国内棉纺织产业在国内外的竞争力，稳定和促进国内纺织产业发展。